国家发展改革委印发《固定资产投资项目节能审查办法》（附官方解读）

  国际能源网/光伏头条（PV-2005）获悉，4月6日，国家发改委公布《固定资产投资项目节能审查办法》（以下简称《办法》），该办法自2023年6月1日起施行。

  为完善能源消耗总量和强度调控，促进固定资产投资项目科学合理规划利用能源，加强用能管理，推进能源节约，防止能源浪费，提高能源利用效率，推动实现碳达峰碳中和，制定本办法。

  《办法》明确节能审查未通过的项目不得开工建设，已建成的不得投产。建筑设计企业在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建筑设计企业需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建筑设计企业不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。

  通过节能审查的固定资产投资项目，建设地点、建设内容、建设规模、能效水平等出现重大变动的，或年实际综合能源消费量超过节能审查批复水平 10%及以上的，建筑设计企业应向原节能审查机关提交变更申请。原节能审查机关依据真实的情况，提出同意变更的意见或重新进行节能审查；项目节能审查权限发生明显的变化的，应及时移交有权审查机关办理。

  《固定资产投资项目节能审查办法》已经2023年3月17日第1次委务会议审议通过，现予公布，自2023年6月1日起施行。

  第一条 为完善能源消耗总量和强度调控，促进固定资产投资 项目科学合理规划利用能源，加强用能管理，推进能源节约，防止能 源浪费，提高能源利用效率，推动实现碳达峰碳中和，根据《中 华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国行政许可法》《民 用建筑节能条例》《公共机构节能条例》等有关法律和法规，制定 本办法。

  第二条 本办法适用于各级人民政府投资主管部门管理的在我 国境内建设的固定资产投资项目。本办法所称节能审查，是指根 据节能法律和法规、政策标准等，对项目能源消费、能效水平及节 能措施等情况做审查并形成审查意见的行为。

  第三条 固定资产投资项目节能审查意见是项目开工建设、竣 工验收和运营管理的重要依据。政府投资项目，建筑设计企业在报送 项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意 见。企业投资项目，建筑设计企业需在开工建设前取得节能审查机关 出具的节能审查意见。未按本办法规定进行节能审查，或节能审 查未通过的项目，建筑设计企业不得开工建设，已经建成的不得投入 生产、使用。

  第四条 固定资产投资项目节能审查相关工作经费，依照国家 有关规定纳入部门预算，并按照规定程序向同级财政部门申请。 对项目进行节能审查不得收取任何费用。

  第五条 国家发展改革委负责制定节能审查的相关管理办法， 组织编制技术标准、规范和指南，开展业务培训，依据各地能源 消费形势、落实能源消耗总量和强度调控、控制化石能源消费、 完成节能目标任务、推进碳达峰碳中和进展等情况，对各地新上 重大高耗能项目的节能审查工作进行督导。

  第六条 县级以上地方各级人民政府管理节能工作的部门应根 据本地节能工作实际，对节能审查工作加强总体指导和统筹协 调，落实能源消耗总量和强度调控，强化能耗强度降低约束性指 标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，控制化石能源消费， 坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。

  第七条 固定资产投资项目节能审查由地方节能审查机关负 责。节能审查机关应当制定并公开服务指南，列明节能审查的申 报材料、受理方式、审查条件、办理流程、办理时限等，为建设 单位提供指导和服务，提高工作效能和透明度。上级节能审查机 关应加强对下级节能审查机关的工作指导。

  第八条 节能审查机关与管理节能工作的部门为不同部门的， 节能审查机关应与同级管理节能工作的部门加强工作衔接，重大 高耗能项目节能审查应征求同级管理节能工作的部门意见，并及 时将本部门节能审查实施情况抄送同级管理节能工作的部门。

  第九条 国家发展改革委核报国务院审批以及国家发展改革委 审批的政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前， 需取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。国家发展改革委 核报国务院核准以及国家发展改革委核准的企业投资项目，建设 单位需在开工建设前取得省级节能审查机关出具的节能审查意 见。

  年综合能源消费量（建设地点、主要生产工艺和设备未改变 的改建项目按照建成投产后年综合能源消费增量计算，其他项目 按照建成投产后年综合能源消费量计算，电力折算系数按当量 值，下同）10000 吨标准煤及以上的固定资产投资项目，其节能审 查由省级节能审查机关负责。其他固定资产投资项目，其节能审 查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。 年综合能源消费量不满 1000 吨标准煤且年电力消费量不满 500 万千瓦时的固定资产投资项目，涉及国家秘密的固定资产投资 项目以及用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体行业目录由国 家发展改革委制定公布并适时更新）的固定资产投资项目，可不 单独编制节能报告。项目应按照相关节能标准、规范建设，项目 可行性研究报告或项目申请报告应对项目能源利用、节能措施和 能效水平等进行分析。节能审查机关对项目不再单独进行节能审 查，不再出具节能审查意见。

  单个项目涉及两个及以上省级地区的，其节能审查工作由项 目主体工程（或控制性工程）所在省（区、市）省级节能审查机 关牵头商其他地区省级节能审查机关研究确定后实施。打捆项目 涉及两个及以上省级地区的，其节能审查工作分别由子项目所在

  第十条 地方可结合本地实际，在各类开发区、新区和其他有 条件的区域实施区域节能审查，明确区域节能目标、节能措施、 能效准入、化石能源消费控制等要求。对已经实施区域节能审查 范围内的项目，除应由省级节能审查机关审查的，节能审查实行 告知承诺制。

  第十一条 需进行节能审查的固定资产投资项目，建设单位应 编制节能报告。项目节能报告应包括下列内容：

  （三）项目建设及运营方案节能分析和比选，包括总平面布 置、生产工艺、用能工艺、用能设备和能源计量器具等方面；

  （五）项目能效水平、能源消费情况，包括单位产品能耗、 单位产品化石能源消耗、单位增加值（产值）能耗、单位增加值 （产值）化石能源消耗、能源消费量、能源消费结构、化石能源 消费量、可再生能源消费量和供给保障情况、原料用能消费量； 有关数据与国家、地方、行业标准及国际、国内行业水平的全面 比较；

  （六）项目实施对所在地完成节能目标任务的影响分析。 具备碳排放统计核算条件的项目，应在节能报告中核算碳排 放量、碳排放强度指标，提出降碳措施，分析项目碳排放情况对 所在地完成降碳目标任务的影响。 建设单位应出具书面承诺，对节能报告的真实性、合法性和 完整性负责，不得以拆分或合并项目等不正当手段逃避节能审

  第十二条 节能报告内容齐全、符合法定形式的，节能审查机 关应当予以受理。内容不齐全或不符合法定形式的，节能审查机 关应当当场或者 5 日内一次告知建设单位需要补正的全部内容， 逾期不告知的，自收到报告之日起即为受理。 第十三条 节能审查机关受理节能报告后，应委托具备技术能 力的机构进行评审，形成评审意见，作为节能审查的重要依据。 第十四条 节能审查机关应当从以下方面对项目节能报告进行 审查：

  （四）项目的能效水平、能源消费等相关数据核算是否准 确，是否满足本地区节能工作管理要求。

  第十五条 节能审查机关应在法律规定的时限内出具节能审查 意见或明确节能审查不予通过。节能审查意见自印发之日起 2 年 内有效，逾期未开工建设或建成时间超过节能报告中预计建成时 间 2 年以上的项目应重新进行节能审查。

  第十六条 通过节能审查的固定资产投资项目，建设地点、建 设内容、建设规模、能效水平等发生重大变动的，或年实际综合 能源消费量超过节能审查批复水平 10%及以上的，建设单位应向 原节能审查机关提交变更申请。原节能审查机关依据实际情况， 提出同意变更的意见或重新进行节能审查；项目节能审查权限发 生变化的，应及时移交有权审查机关办理。

  第十七条 固定资产投资项目投入生产、使用前，应对项目节 能报告中的生产工艺、用能设备、节能技术采用情况以及节能审 查意见落实情况进行验收，并编制节能验收报告。实行告知承诺 管理的项目，应对项目承诺内容以及区域节能审查意见落实情况 进行验收。分期建设、投入生产使用的项目，应分期进行节能验 收。未经节能验收或验收不合格的项目，不得投入生产、使用。 节能验收主体由省级节能审查机关依据实际情况确定。 节能验收报告应在节能审查机关存档备查。

  第十八条 固定资产投资项目节能审查应纳入投资项目在线审 批监管平台统一管理，实行网上受理、办理、监管和服务，实现 审查过程和结果的可查询、可监督。不单独进行节能审查的固定 资产投资项目应通过投资项目在线审批监管平台报送项目能源消 费等情况。

  第十九条 节能审查机关应会同相关行业主管部门强化节能审 查事中事后监管，组织对项目节能审查意见落实、节能验收等情 况进行监督检查。日常监督检查工作应按照“双随机一公开”原 则开展。

  第二十条 管理节能工作的部门要依法依规履行节能监督管理 职责，将节能审查实施情况作为节能监察的重点内容。各级管理 节能工作的部门应加强节能审查信息的统计分析，定期调度已投 产项目能源消费、能效水平等情况，作为研判节能形势、开展节 能工作的重要参考。

  第二十一条 省级管理节能工作的部门应定期向国家发展改革 委报告本地区节能审查实施情况，按要求报送项目节能审查信息 和已投产项目调度数据。

  第二十二条 国家发展改革委实施全国节能审查动态监管，对 各地节能审查实施情况进行监督检查，对重大项目节能审查意见 落实情况进行不定期抽查。检查抽查结果作为节能目标责任评价 考核的重要内容。

  第二十三条 对未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未 获通过，擅自开工建设或擅自投入生产、使用的固定资产投资项 目，由节能审查机关责令停止建设或停止生产、使用，限期整 改，并对建设单位进行通报批评，视情节处 10 万元以下罚款。经 节能审查机关认定完成整改的项目，节能审查机关可依据实际情 况出具整改完成证明。不能整改或逾期不整改的生产性项目，由 节能审查机关报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关 闭，并依法追究有关责任人的责任。

  第二十四条 以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段通过节 能审查的固定资产投资项目，由节能审查机关撤销项目的节能审 查意见；以不正当手段逃避节能审查的固定资产投资项目，由节 能审查机关按程序进行节能审查。项目已开工建设或投入生产、 使用的，按本办法第二十三条有关法律法规进行处罚。

  第二十五条 未落实节能审查意见要求的固定资产投资项目， 由节能审查机关责令建筑设计企业限期整改。不能整改或逾期不整改 的，由节能审查机关按照法律法规的有关规定进行处罚。

  第二十六条 未按本办法规定进行节能验收或验收不合格，擅 自投入生产、使用的固定资产投资项目，以及以提供虚假材料等 不正当手段通过节能验收的固定资产投资项目，由节能审查机关 责令建设单位限期整改，并处 3 万元以上 5 万元以下罚款。

  第二十七条 从事节能咨询、评审等节能服务的机构提供节能 审查虚假信息的，由管理节能工作的部门责令改正，没收违法所 得，并处 5 万元以上 10 万元以下罚款。

  第二十八条 节能审查机关对建设单位、中介机构等的违法违 规信息进行记录，将违法违规行为及其处理信息纳入全国信用信 息共享平台和投资项目在线审批监管平台，在“信用中国”网站 向社会公开。对列入严重失信主体名单的，依法依规实施联合惩

  第二十九条 负责审批政府投资项目的工作人员，对未进行节 能审查或节能审查未获通过的项目，违反本办法规定予以批准 的，依法给予处分。

  第三十条 节能审查机关、节能评审机构工作人员以及其他参 与评审的有关人员在节能评审中存在违纪违法行为，依法给予处 分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

  第三十一条 省级管理节能工作的部门可根据《中华人民共和 国节约能源法》等有关法律法规和本办法，制定具体实施办法。

  第三十三条 本办法自 2023 年 6 月 1 日起施行。原《固定资 产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令 2016 年第 44 号）同时废止。

  固定资产投资项目节能审查是我国节能管理制度体系的重要组成部分，是提高项目能源利用效率、从源头上减少能源浪费的一项重要制度。近日，国家发展改革委印发《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2023年第2号，以下简称《办法》），对2017年开始实施的《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2016年第44号）进行了修订完善。这是健全节能降碳制度体系、完善能源消耗总量和强度调控的重要举措，将为促进绿色低碳高质量发展提供重要制度保障。

  《节约能源法》规定，国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。2010年9月，国家发展改革委出台《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（国家发展和改革委员会令2010年第6号），节能审查制度正式建立并开始实施；2016年11月，国家发展改革委发布《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2016年第44号），对审查范围、程序和权限等方面规定作了优化完善，进一步细化了审查要求，有效提高了审查效能。

  节能审查制度实施以来，在提高项目能效水平、遏制高耗能高排放低水平项目盲目发展等方面发挥了重要作用。在开展节能审查时，审查机关以强制性能耗限额标准、产品设备能效标准等作为重要评价依据，引导项目在可研或设计阶段积极开展行业对标，加强和改进节能措施，优化技术路线并采用先进高效用能设备。同时，核算分析、科学评价项目能源消费、单位增加值能耗、与本地区节能降碳任务衔接等情况，引导能源要素优先向能效水平高、产出效益好的项目配置，有效促进产业结构优化升级，助力高质量发展。《办法》根据新形势新任务新要求，进一步明确了节能审查制度工作导向，细化了操作要求，将更好发挥从源头上促进节能降碳的重要作用。

  党的二十大报告提出，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。《办法》加强与能源消耗总量和强度调控政策的有效衔接，在节能审查工作中科学评估项目用能量、用能结构、能效水平、能耗强度等，能够切实发挥能效把关作用，保障高质量发展用能需求；同时，引导项目因地制宜更多采用可再生能源、工业余热等，有利于控制化石能源消费、减少二氧化碳排放。

  本次《办法》修订进一步强化了节能审查对完善能源消耗总量和强度调控的支撑作用。《办法》明确，地方管理节能工作的部门对节能审查工作加强总体指导和统筹协调，落实能源消耗总量和强度调控，强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，控制化石能源消费，坚决遏制高耗能高排放低水平项目盲目发展；在节能报告中增加可再生能源消费量和原料用能量核算要求，分析项目单位产品化石能源消耗、单位增加值（产值）化石能源消耗、化石能源消费量、可再生能源消费量和供给保障情况、原料用能消费量等，引导增加可再生能源消费；具备碳排放统计核算条件的项目，要在节能报告中核算碳排放数据、提出减碳措施、分析项目碳排放对地方降碳目标影响等，进一步增强了节能审查对提高能效、降低碳排放的协同推动作用，将为逐步转向碳排放总量和强度“双控”提供有力支撑。

  节能审查作为行政许可事项，需要在制度建设中持续规范管理权限，优化监管方式，更好发挥政府服务职能。本次《办法》修订坚持“简政放权”“放管结合”“优化服务”三管齐下，着力提升节能审查效能，推动有效市场和有为政府更好结合。

  《办法》进一步提升审批效率，将省级节能审查机关管理权限由年综合能源消费量5000吨标准煤提高到1万吨标准煤；支持各地结合实际情况，在开发区、新区和其他有条件的区域实施区域节能审查，实行告知承诺制，进一步优化审批程序。《办法》强调放管结合，建立闭环管理机制，要求固定资产投资项目投入生产、使用前，对项目节能报告中的生产工艺、用能设备、节能技术采用情况等进行验收，未经节能验收或验收不合格的项目，不得投入生产、使用；将节能审查实施情况纳入节能监察，进一步明确未批先建、提供虚假信息等行为的法律责任和处罚规定。《办法》注重优化服务，要求节能审查机关制定并公开服务指南，强化对项目建设单位的指导，不断提升工作效能和透明度，以高质量服务优化提升制度效能。

  《办法》修订以更好发挥节能审查对推动节能降碳的作用为目标，以务实管用为原则，统筹考虑节能审查工作实际，健全制度规定、细化执行要求，支撑相关制度更好落地实施。

  《办法》优化完善了关于节能审查变更、改建项目边界、节能审查意见逾期等要求，为开展相关工作提供了指引。如，计算项目综合能源消费增量时，将原“改扩建项目”的表述明确界定为“建设地点、主要生产工艺和设备未改变的改建项目”，厘清了项目能耗核算边界；要求建设地点、建设内容、建设规模、能效水平等发生重大变动，或年实际综合能源消费量超过节能审查批复水平10%及以上的项目，建筑设计企业应提交变更申请；明确单个项目涉及两个及以上省级地区的，节能审查工作由项目主体工程（或控制性工程）所在省（区、市）省级节能审查机关牵头商其他地区省级节能审查机关研究确定后实施等。此外，《办法》还要求地方结合本地实际，制定本地区节能审查具体实施办法，为制度执行提供更加精细的指导。

  此次修订印发的《办法》全面贯彻党的二十大精神，深入落实党中央、国务院决策部署，对节能审查制度定位、审查工作流程、管理部门职责、事中事后监管、相关法律责任等方面进行了系统规定，是完善能源消耗总量和强度调控的重要制度设计。我们要在工作中认真学习领会《办法》修订精神，切实抓好《办法》的贯彻落实，充分发挥好节能审查制度在节能降碳工作中的源头把关作用。 （作者：任献光 国家节能中心主任）

  我国固定资产投资项目数量庞大、涉及领域广，在经济社会发展中占据重要地位，是全社会能源消费增量的主要来源之一。节能审查制度是促进固定资产投资项目科学合理利用能源、提高能源利用效率的源头性举措，也是遏制高耗能高排放低水平项目盲目发展的重要抓手。近日，国家发展改革委在深入调查研究、广泛听取意见的基础上修订出台了《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2023年第2号，以下简称《办法》），具有很强的指导性和可操作性，对加强节能审查制度能效源头把关作用、加快发展方式绿色转型、积极稳妥推进碳达峰碳中和具有重要意义。

  节约资源是我国的基本国策。习对此高度重视，要求推动能源消费革命，抑制不合理能源消费，有效落实节能优先方针，把节能贯穿于经济社会发展全过程和各领域。作为国家节能制度的重要组成部分，节能审查制度是严把固定资产投资项目能效准入关的重要举措。自制度实施以来，为深入开展节能工作提供了重要保障，在提高能源利用效率、优化产业结构、促进各领域高质量发展、推广应用先进节能技术和高效节能产品设备等方面发挥了重要作用，取得了显著成效。“十四五”以来，党中央、国务院对节能工作作出一系列新的部署安排，对节能审查工作提出了新的更高要求。修订出台《办法》是进一步加强节能审查制度源头把关作用的必然选择，有利于为我国节能降碳工作提供更加有力的制度保障，更好支撑发展方式绿色转型。

  党的二十大报告强调，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。《办法》主动适应新形势新要求，对相关内容进行了修订完善。一是在节能报告编制和审查中增加项目单位产品化石能源消耗、单位增加值（产值）化石能源消耗、化石能源和原料用能消费量、可再生能源消费量和供给保障情况等内容，充分体现了有效增强能源消费总量管理弹性、重点控制化石能源消费等新要求，有利于提高能源产出率，保障高质量发展合理用能需求。二是对于具备碳排放统计核算条件的项目，《办法》提出应在节能报告中增加碳排放量、碳排放强度、降碳措施、碳排放情况对所在地完成降碳目标任务的影响，从源头推进节能降碳，为能耗“双控”逐步转向碳排放总量和强度“双控”奠定了工作基础。

  此次《办法》修订的主要特点之一是更加注重提升节能审查工作的质量和效率，提高节能审查制度的可操作性、合理性、科学性和规范性。一方面，《办法》在全面总结原办法实践经验的基础上，厘清各相关方面的职责任务，对节能审查工作管理职责、管理任务、管理要求等作出了更加详细、具体的规定，补充跨区域和打捆项目节能审查、数据调度、建筑设计企业出具书面承诺等管理规定，使节能审查工作更加科学规范、更加有序顺畅。另一方面，《办法》调整优化省级节能审查管理权限，明确项目年综合能源消费量10000吨标准煤及以上的项目由省级节能审查机关负责，并细化了对不单独进行节能审查项目的要求，补充了实施区域节能审查等规定。相关修订内容充分体现了“抓大放小”，突出了“管精管好”， 有利于提高节能审查工作效率，有效促进固定资产投资落地见效。

  固定资产投资项目节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据，在提高新建项目能效水平、确保项目符合节能降碳有关政策要求等方面发挥了重要作用。但从地方实践看，节能审查制度在实际执行过程中还存在一些问题，比如有的项目不落实节能审查意见要求、未按规定进行节能验收等，这都加大了节能降碳工作的推进难度。《办法》坚持问题导向，突出闭环管理，加强事中事后监管，进一步明确节能验收程序和内容，规定节能审查机关会同相关行业主管部门组织对项目节能审查意见落实、节能验收等情况做监督检查，并将节能审查实施情况作为节能监察和节能目标责任评价考核的重点内容。在此基础上，《办法》还明确了未批先建、未按规定进行节能验收等违法违规行为的法律责任，将进一步提升节能审查制度监管效能，有效遏制“两高一低”项目盲目发展。

  总的看，《办法》充分体现了新形势新任务新要求下节能降碳工作的新特点，作为一名多年从事节能审查相关工作的咨询工作者，我相信《办法》将能够有效指导各有关方面有力有序开展相关工作，推动节能审查制度落地落实，为我国绿色低碳高水平质量的发展提供有力支撑。（作者：张英健 中国国际工程咨询有限公司资环业务部主任）